• Giordanna Neves

Governo aposta na reforma administrativa para ajustes nas contas públicas

Atualizado: há 7 dias

No dia 3 de setembro deste ano, o presidente Jair Bolsonaro enviou a proposta de reforma administrativa ao Congresso Nacional. O ministro da economia, Paulo Guedes, aposta na tramitação da medida como forma de dinamizar a economia do Brasil. Com o avanço da crise gerada pelo novo coronavírus, as propostas ganham ainda mais força.


A reforma administrativa, que muda as regras do funcionalismo público, foi concluída dentro do Ministério da Economia, chegou a ser prometida para novembro do ano passado, mas sua entrega já foi adiada diversas vezes. A divergência sobre detalhes do texto entre a equipe econômica e o Palácio do Planalto e a turbulência nos cenários nacional e internacional explicam a demora para a apresentação das medidas.



As mudanças inseridas no texto valerão para quem ingressar no funcionalismo após a aprovação das novas regras. O texto também promove alterações no tempo necessário para que funcionários obtenham a estabilidade, além de modificações nas estruturas e nas progressões de carreira, redução de cargos e concursos públicos e facilitação na contratação de servidores temporários.

A primeira etapa da tramitação será a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para abordar, de uma forma geral, as novas regras do funcionalismo. Na segunda parte, leis e decretos devem tratar de detalhes específicos, como salários e sistemas de progressão e avaliação de desempenho, fixados em normas infraconstitucionais.


Diferentemente da reforma previdenciária em que tudo era matéria constitucional, na reforma administrativa há matérias que são constitucionais e há matérias que são disciplinadas em normas infraconstitucionais. O projeto de reforma vai ter que olhar para todo esse ordenamento jurídico. Ela é faseada”, disse o secretário especial adjunto da pasta, Gleisson Rubin, em janeiro, durante café com jornalistas em Brasília.

A máquina pública


Quando a pauta é a reforma administrativa, fala-se logo em “inchaço da máquina pública”, ou seja, em uma grande quantidade de cargos públicos e em supersalários.


De acordo com dados do Atlas do Estado, um estudo do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), os vínculos de trabalho do setor público no Brasil cresceram mais de 80% nas últimas décadas, de cerca de 6,3 milhões em 1995 para 11,5 milhões em 2016. Isso inclui tanto servidores concursados, estatutários e regidos pela CLT, quanto em cargos comissionados, que não precisam de concurso. O dado é diferente do número de funcionários, pois uma mesma pessoa pode ter mais de um vínculo.


No entanto, a máquina pública brasileira é menor que a média dos países desenvolvidos. Cerca de 12,1% da população ocupada trabalhava no setor público em 2017, menos do que os 18% de média das nações da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico).

Em relação às despesas, o Brasil gastou em 2017 o equivalente a 13,1% do PIB com salários do funcionalismo público, incluindo todas as esferas e poderes. O número coloca o país na 15º posição entre os que mais gastam como proporção do PIB em uma lista de 142 nações pesquisadas pelo Banco Mundial. De acordo com levantamento feito pela instituição financeira com base em dados de 2017, a diferença no Brasil entre os salários do setor público federal e do privado é a maior dentre os 53 países em estudo.


Conforme defensores, a reforma administrativa tem como meta não só garantir melhorias fiscais, mas, inclusive, promover eficiência e bons atendimentos nos serviços públicos. Em entrevista por e-mail, o advogado especializado em Direito Tributário, Luiz Rafael Meyr, afirma que há uma má alocação de servidores, pois enquanto faltam fiscais tributários, de vigilância sanitária, agentes de saúde, segurança e educação, por exemplo, sobram servidores para atender às Casas Legislativas e ao Executivo, além dos funcionários contratados por meio de cargos de confiança, que em geral são apadrinhados políticos.


Ele avalia que os órgãos Federativos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem mais servidores do que seria viável e, na maioria dos casos, com remuneração acima de cargo similar oferecido pela iniciativa privada. A partir da Constituição de 1988, ele aponta, o Brasil se comprometeu com uma série de obrigações a seus cidadãos, sem ter avaliado o financiamento de todos estes compromissos.


“O orçamento da União para pagamento de servidores, em 2019, é de R$ 302 bilhões, e já está previsto para 2020 o valor de R$326 bilhões, representando cerca de 23% do orçamento total”, pontua.


Na contramão, a professora e pesquisadora de Administração Pública e Governo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), Gabriela Lotta, em entrevista por-email, afirma que o número de servidores é compatível com a estruturação do estado de bem estar social proposto pela Constituição.


“Houve um crescimento do número de servidores nas últimas décadas porque a Constituição Federal de 1988 propôs para o Brasil a universalização de diversos serviços públicos como direitos, como saúde, educação e assistência. Mesmo com a expansão, há ainda áreas onde faltam servidores”, explica.


Para a professora, a eficiência só será conquistada se houver mudanças em leis estruturais que levem em conta a heterogeneidade do Estado. “Temos problemas em relação à falta de servidores e à baixa qualificação de setores. Estes elementos, em conjunto com outros fatores estruturais da administração pública (como nossas leis e o desenho dos processos, por exemplo) levam à sensação de ineficiência do Estado”, defende.


Segundo o advogado João Paulo Schwandner Ferreira, especialista em direito público, em entrevista por telefone, diz que a discussão em torno da reforma administrativa é incipiente. “Há uma pressão por ajuste fiscal. Mas existem municípios com orçamentos altos e outros que não se mantém com a própria arrecadação. Só vamos conseguir criar um mecanismo eficiente se conseguirmos colocar os três níveis de federação na mesa e refazer o pacto social em torno dessa questão”, reforça.


A estabilidade


Um dos pontos mais polêmicos da PEC é em relação a estabilidade. O projeto deve promover uma mudança no tempo necessário para que funcionários obtenham a estabilidade, ou seja, para que não possam ser exonerados, a menos que sejam alvo de processo administrativo. A reforma deve, ainda, limitar o número de novos servidores públicos com direito a estabilidade.


Atualmente, os servidores públicos estatutários da administração direta, de autarquias ou de fundações públicas têm direito à estabilidade após três anos de efetivo exercício, desde que aprovados em avaliação especial de desempenho. Isso vale para todos os poderes da União, de estados, do Distrito Federal e dos municípios.


Com as novas regras, funcionários das áreas técnicas, como auxiliares administrativos, por exemplo, não terão direito ao benefício. Para a equipe econômica do governo, esse direito ficará restrito apenas a algumas carreiras típicas de Estado. Mas, propõe-se um aumento no tempo para conseguir a estabilidade, que hoje é de três anos.


“A estabilidade que permite as políticas públicas de Estado permaneçam, independentemente do governo que assuma a gestão, permite que os servidores não sofram perseguições político partidárias e também preserva a memória do Estado brasileiro”, defendeu o presidente da Frente Parlamentar Mista em Defesa do Serviço Público na Câmara dos Deputados, Professor Israel Batista (PV-DF).

Segundo Meyr, por um lado, o enfraquecimento da estabilidade de servidores pode impactar na quebra de barreiras que impeçam abusos e ilegalidades dos agentes políticos. Por outro lado, ele considera que a estabilidade oferece um conforto ao servidor, que por si só não o estimula a ter uma maior produtividade.


“As regras vigentes contam com poucos mecanismos de estímulo, sendo mais determinante a consciência de cada servidor em saber que seu trabalho é imprescindível para o funcionamento da máquina pública”, conclui.


Na contramão, o advogado João Paulo Schwandner Ferreira, especialista em direito público, afirma que a estabilidade dos servidores garante um corpo burocrático perene e faz com que a máquina funcione independentemente do humor de cada governante. Mas, em suas palavras, não significa que um servidor público não possa ser demitido. “A demissão é mais burocrática, mas talvez seja mais interessante, juntamente com regras claras de desempenho, de qualificação, de remanejamento das funções, do que simplesmente atacar o instituto”, ressalta.


Gabriela completa: “Sem estabilidade, servidores estão sujeitos a ingerências políticas que podem gerar práticas como clientelismo, corrupção e patronagem. A estabilidade só leva à acomodação se outros mecanismos de gestão não estiverem operando, como estágio probatório, avaliações de desempenho, monitoramento de resultados e sistemas de incentivo”.


Remuneração e promoção


A reforma administrativa deve atacar, ainda, auxílios que elevam salários dos servidores e o reajuste retroativo de salários.


Propõe-se, também, acabar com as promoções automáticas por tempo de serviço e limitá-las apenas por mérito. O objetivo, segundo o governo, é reduzir distorções do setor e ampliar o tempo que funcionários levam para chegar ao topo da carreira. Hoje, cada carreira tem uma legislação específica que determina os critérios de progressão e promoção.


Entretanto, acredita-se que a remuneração dos servidores e a possibilidade de progressão salarial por tempo de serviço podem ser atrativos para bons profissionais.


De acordo com Meyr, bons profissionais se colocam à disposição de cargos públicos não pela remuneração acima da verificada no mercado, até porque o mercado também absorve excelentes quadros de mão de obra, mesmo com remuneração inferior. Para ele, os critérios de seleção já auxiliam na contratação de bons técnicos.


Para Schwandner, a progressão de salário é válida porque garante uma elasticidade maior e serve até como um incentivo de avanço na carreira aos servidores. Entretanto, com um adendo: “É interessante até que os salários sejam minimamente atrativos, porque se não os cargos não vão ser completos”, pondera.


“O concurso somente aprova profissionais que atinjam ao menos um nível mínimo requerido de qualificação para a vaga. Inclusive, há concursos públicos que não conseguem aprovar candidatos para todas as vagas”, diz o advogado.


Já Gabriela avalia que não é possível generalizar a atratividade salarial do setor público. “Em áreas jurídicas e de fazenda servidores públicos ganham muito bem. Mas em áreas de atendimento ou de baixa hierarquia organizacional ganham muito mal. As carreiras de elite do governo federal ganham muito mais que as mesmas carreiras em estados e municípios”, exemplifica.


A professora complementa que “sem melhorar a remuneração e o sistema de progressão é muito difícil atrair bons quadros permanentes para o serviço público. Tanto é que em áreas como saúde e educação os bons profissionais costumam ir para o setor privado”.


Carreiras e concursos


As alterações nas estruturas de carreira estão no alvo da reforma. Com a proposta, deve haver uma redução gradativa do número de cargos de nível auxiliar e intermediário – hoje, há 223 mil servidores nesses níveis. São 117 carreiras, agrupando quase 2 mil cargos diferentes. Deve haver uma redução do número de carreiras para entre 20 e 30, e, ainda, uma unificação da nomenclatura dos cargos – hoje, um mesmo cargo pode ter até 13 denominações. Além de ser feito um corte no número de concursos públicos para reduzir os gastos com folha de pessoal.


Fonte: Ministério da Economia


O principal objetivo, conforme o governo, é criar uma estrutura mais simples de ser administrada. Entretanto, há um temor, entre oposicionistas, de que este projeto afete o provimento de serviços públicos, principalmente em nível municipal.


Segundo Luiz Rafael Meyr, o corte de servidores feito sem nenhum estudo pode, de fato, ter um impacto significativo na prestação do serviço público. Mas, o advogado garante que manter, em nível municipal, 90% do orçamento comprometido com salários engessa novos projetos e dificulta a hipótese de fazer frente a emergências locais. Esse cenário fiscal, conforme Meyr, é resultante da criação indeliberada de novos municípios, sem uma análise de autonomia fiscal, que, na maioria, tem seu orçamento sustentado pelo Fundo de Participação dos Municípios.


Quanto à padronização de cargos similares, Meyr avalia ser uma medida que promove uma acertada avaliação de desempenho, qualidade e pertinência dos profissionais, além de rever distorções relativas à equiparação salarial.


Por outro lado, Gabriela considera que uma revisão das carreiras é válida, porque o excesso de diferentes funções não permite que os servidores circulem ou sejam alocados em diferentes áreas. “Isso compromete a capacidade de gestão e limita a proposição de soluções. Sou a favor de uma junção de carreiras para melhorar a gestão, aumentar mobilidade e o potencial de intersetorialidade no setor público”, diz.


Em relação à redução de concursos, a professora rebate: “É possível pensar na diminuição de concursos quando o assunto é acabar com estabilidade de funções não estratégicas. Mas, a discussão coloca no mesmo pacote funções que são de relevâncias diferentes. A solução para concursos ruins, que selecionam apenas com base em avaliação de conhecimento e não em outras competências, é melhorar o instrumento.”


Contratações temporárias


Como a meta da reforma administrativa é diminuir a estrutura do serviço público e amenizar as contas públicas, deve haver também no projeto uma medida que facilite a contratação de servidores temporários. O governo pretende dar maior agilidade na demissão de funcionários quando houver necessidade de cortar gastos, essencialmente em funções sazonais.


Na visão de Meyr, a contratação temporária não é ideal, porque o profissional, ao terminar o contrato, terá que procurar uma nova oportunidade em uma área por vezes desconexa.


Para o advogado, um modelo mais eficiente seria promover uma licitação e contratar uma empresa especializada, que já tenha um quadro fixo e treinado nas posições em que fosse possível a contratação de particulares. Nas prefeituras, ele exemplifica, um projeto como este otimizaria o orçamento de municípios parceiros. “Se a legislação viabilizasse, uma prefeitura com profissionais excedentes poderia cedê-los temporariamente, de forma onerosa, ao município vizinho, para realizarem o mesmo ofício para o qual foram contratados”, exemplifica Meyr.


Na visão de Gabriela, esta é uma medida que deve valer somente para questões emergenciais, caso contrário, é uma desestruturação e precarização veladas do setor público.


Segundo João Paulo, a possibilidade de remanejar cargos e ter carreiras mais flexíveis são possíveis arranjos mais propícios frente à proposta de trabalhos temporários. “Essa medida, e toda a reforma em si, me parecem sem planejamento. É preciso discutir essas mudanças pensando nas realidades diferentes entre as regiões”, finaliza.



Reprodução: Dom Total

Veja também para saber mais sobre a proposta do governo:

https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/09/08/veja-os-principais-pontos-da-reforma-administrativa-proposta-pelo-governo


© 2019 - 2020 por DICOTOMIA

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