• Giordanna Neves

A Lei de Abuso de Autoridade

Atualizado: 16 de Out de 2019


No dia 5 de setembro, o presidente Jair Bolsonaro sancionou a Lei de Abuso de Autoridade e vetou 36 pontos em 19 artigos. O projeto era dividido em 44 artigos e 108 dispositivos, ou seja, foi vetado um terço da proposta.


A tramitação foi longa. O plenário da Câmara aprovou no dia 14 de agosto, por 342 votos a 83, em votação simbólica, o projeto, de autoria do senador Renan Calheiros (MDB-AL), que criminaliza o abuso de autoridade. O ex-senador Roberto Requião (MDB-PR) foi nomeado como o relator e fez mudanças significativas no projeto inicial. A proposta foi aprovada em 2017 pelo Senado e desde então permaneceu engavetada. O senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) encaminhou sugestões do então procurador-geral da República, Rodrigo Janot, para serem implementadas no projeto. Mas, elas não foram acolhidas.


O texto com alterações promovidas por Requião e aprovado pelo Congresso previa a punição de servidores públicos e membros dos Três Poderes, do Ministério Público, dos tribunais e conselhos de contas e das Forças Armadas. Incluía, ainda, mais de 30 ações que poderiam ser classificadas como abuso de autoridade, com penas de seis meses a quatro anos de prisão. Muitas das ações já são proibidas, mas o objetivo era punir, mais severamente, o responsável pelas violações.


Porém, alguns trechos do texto que, na visão de Jair Bolsonaro, trariam insegurança jurídica e feriam o trabalho das forças de segurança, foram impedidos de prosseguir. Segundo ele, o combate ao abuso de autoridade faz-se importante, mas o "remédio" não pode ser excessivo "para não matar o paciente". No entanto, nesta terça, o Congresso Nacional derrubou 18 dos 33 pontos vetados pelo presidente. Outros 15 pontos vetados foram mantidos. Portanto, a partir de agora, esses trechos reintroduzidos pelos parlamentares tornam-se lei e os outros vetos aceitos são definitivamente excluídos. A nova versão da lei irá para promulgação do presidente. Se ele não promulgar no prazo de 48 horas, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), exercerá esta função.


LEIA: confira os principais vetos feitos pelo presidente


Os vetos feitos pelo presidente que foram derrubados pelo Congresso são:

  • Punição de 1 a 4 anos de detenção, e multa, para quem decretar medida de privação da liberdade em desacordo com as hipóteses legais;

  • Pena de detenção de 1 a 4 anos, e multa, para quem obrigar o preso a produzir prova contra si mesmo ou contra terceiro;

  • Pena de um a quatro anos de detenção, e multa, para quem prosseguir com interrogatório de pessoa que decidiu exercer o direito de silêncio ou de quem tenha optado por ser assistido por advogado ou defensor público, mas esteja sem este presente;

  • Pena de seis meses a dois anos de detenção, e multa, para quem deixar de se identificar ou se identificar falsamente na hora de prender alguém;

  • Pena de seis meses a dois anos, e multa, para quem impedir encontro do preso com seu advogado;

  • Pena de um a quatro anos de detenção, e multa, a quem for responsável por persecução penal, civil ou administrativa sem justa causa fundamentada ou contra quem sabe inocente;

  • Cria pena de seis meses a dois anos de detenção, e multa, a quem negar ao interessado, seu defensor ou advogado acesso qualquer procedimento investigatório de infração penal, civil ou administrativa, exceto peças cujo sigilo seria imprescindível;

  • Pena de seis meses a dois anos, e multa, para o responsável pelas investigações que antecipar, inclusive por rede social, atribuição de culpa, antes de concluídas as investigações;

  • Pena de detenção de três meses a um ano, e multa, para quem violar direito ou prerrogativa de advogado;

  • Artigo que especifica regras de direito penal de forma redundante, repetindo o que já vale para outros crimes. Diz, por exemplo, que os crimes de abuso de autoridade são de de ação penal pública incondicionada.


A Lei de Abuso de Autoridade foi alvo de polêmicas e intensa polarização. De um lado, procuradores e policiais criticam o projeto e o julgam como ferramenta perpetuadora de corrupção e lavagem de dinheiro. De outro lado, advogados e entidades como a OAB categorizam a proposta como um reforço ao cumprimento do texto da Constituição e uma forma de evitar abusos intoleráveis em um Estado de Direito.


Apesar dos termos técnicos e das discussões complexas, os fatos que circundam o Congresso não estão à parte da sociedade. Afinal, quais são os reais impactos dessa Lei? A resposta divide opiniões de especialistas.


O texto da Lei


A primeira ponderação feita por críticos à Lei, mesmo após os vetos feitos pelo presidente, é em relação à redação aberta e subjetiva do texto. Como exemplo, o artigo 31, que criminaliza a conduta de “estender injustificadamente a investigação, procrastinando-a em prejuízo do investigado ou fiscalizado”. Segundo oposicionistas, essa subjetividade, neste caso expressa no “injustificadamente”, estimula a insegurança jurídica e não a precisão necessária para o justo combate ao crime.


Segundo o Procurador da República em auxílio à Procuradoria-Geral da República, João Paulo Lordelo, o problema maior da redação está no emprego de expressões ambíguas, que, nas suas palavras, abrem margem para a criminalização de uma interpretação legítima do agente público no exercício de sua função. Como forma de ilustrar, ele cita o artigo 27 da nova lei (que foi aprovado por Bolsonaro), que criminaliza a conduta de “requisitar instauração ou instaurar procedimento investigatório de infração penal ou administrativa, em desfavor de alguém, à falta de qualquer indício da prática de crime, de ilícito funcional ou de infração administrativa”. Ou seja: proíbe-se o início de investigações sem indícios da prática de crime. “As investigações existem justamente para colher indícios de autoria relativamente à prática de um ilícito. Qual seria então o indício suficiente para o início de uma investigação? Essa imprecisão legal viola um princípio essencial do direito penal: o da clareza”, defende o procurador.


Para João Paulo, apesar de constar na lei que “a divergência na interpretação ou na avaliação de fatos e provas não configura abuso de autoridade”, o emprego de termos excessivamente abstratos, como o do artigo 31, abrem margem para essa criminalização.


Na contramão, a presidente da Comissão de Direito Penal da OAB de São Paulo e diretora do Instituto de Defesa do Direito de Defesa (IDDD), Daniella Meggiolaro, acredita que o texto da Lei é claro e atinge o seu papel de proteger o jurisdicionado e impedir que ações penais, que não têm razão de existir, prossigam. Para ela, não se deve temer a Lei caso a autoridade cumpra o código penal e a Constituição da República.


O artigo 30, por exemplo, que foi vetado pelo presidente e tornava crime o “início ou avanço na persecução penal, civil ou administrativa sem justa causa fundamentada ou contra pessoa que se sabe inocente.”, foi motivo de discordâncias pois julgam subjetividade na frase “justa causa fundamentada”. Daniella contraria o veto: “A justa causa é um requisito para se iniciar uma ação penal. Se o juiz ou o Ministério Público oferecem uma denúncia sem justa causa, isso é uma forma de abuso de autoridade. É uma forma de mobilizar a justiça desnecessariamente contra uma pessoa”, avalia a advogada.


O viés da corrupção


A Força Tarefa da Lava Jato afirma que o projeto é uma reação a investigações contra ‘poderosos’ e que, na prática, ele retira a independência que a Constituição dá a juízes e promotores. Deduz-se que as mensagens divulgadas pelo site The Intercept, que revelam mensagens trocadas entre o então juiz Sérgio Moro e o procurador Deltan Dallagnon, influenciaram a tramitação.


Mas, um dos maiores questionamentos feitos por oposicionistas em relação à Lei é de que não se deve dificultar, a pretexto de se punir abuso, o exercício da autoridade, seja ela de um policial, do Ministério Público ou de um juiz.


No fim das contas, o projeto pune aqueles que combatem a corrupção? Seria uma resposta à Lava Jato?


Conforme a advogada Daniella, a lei não é contra a Lava Jato ou contra a perseguição dos corruptos, mas atinge um espectro maior de abusos – que inclui pobres e negros que têm suas casas invadidas desnecessariamente ou que são presos sem razão, segundo ela. “A Lei veio para inibir ações de abuso de poder, que existiu também na Lava Jato, mas não somente. Ela atinge especialmente o público mais vulnerável, que não tem acesso à justiça. Não afeta o combate à corrupção”, pondera.


Por outro lado, João Paulo considera que a nova Lei, na sua redação original, compromete severamente a independência de juízes e promotores. Ele alega que alguns tipos penais inicialmente aprovados chegavam ao limite de criminalizar a atuação normal. “É o caso do art. 30, que recebeu veto presidencial. O dispositivo proíbe investigações "sem justa causa" ou contra quem é sabidamente inocente. O curioso é que as investigações servem justamente para colher a justa causa para processar alguém”, exemplifica.


Quanto à possibilidade de o trâmite ser um reflexo à operação, o procurador afirma: “Diante do atual cenário, em que muitas reformas relevantes se encontram em curso, a escolha do tema em questão como prioridade revela claramente que se trata de uma reação. Levando-se em consideração a redação aprovada, certamente os agentes comprometidos seriamente com o combate à corrupção se sentirão sob risco”, garante o procurador.


Parlamentares na mira


O texto aprovado não abrange especificamente crimes praticados por parlamentares. Esse aspecto do texto gerou indagações entre oposicionistas: juízes e promotores seriam “mais autoridade” do que deputados e senadores? Todos não deveriam ter suas ações controladas no exercício de poder?


Segundo João Paulo, é preciso ter em mente que a função legislativa é diversa das funções executivas, decisórias, investigativas e acusatórias. Ou seja: ele afirma que os parlamentares não lidam diretamente com atos concretos – mas sim gerais e abstratos como regra –, então é natural que não haja uma listagem de delitos de abuso de autoridade voltado exclusivamente a tais agentes. “Mas não significa que parlamentares não cometam atos de abuso de autoridade”, enfatiza.


Já Daniella assegura que a não inclusão de crimes praticados por parlamentares seria uma lacuna da Lei de Abuso de Autoridade. “Quando o Legislativo está investigando em uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), ele deve sim ser objeto dessa lei, visto que neste caso tem uma autoridade. Se ele pode abusar dessa autoridade, ele tem que ser incluído no texto”, pontua.


Os vetos do presidente


Agora, deputados e senadores derrubaram 18 vetos de Bolsonaro à Lei de Abuso de Autoridade. Mas, como reflexo de um sistema democrático e plural, as opiniões acerca da decisão do presidente dividem-se. Se por um lado há os que creem que foi contundente quando se tem como bandeira o combate à corrupção, por outro há os que interpretam como um desrespeito aos direitos constitucionais. Como avalia-se este cenário?


“Esse veto, com esse argumento, demonstra que o presidente Jair Bolsonaro e o ministro Sergio Moro realmente desconhecem e desprezam o sofrimento diário da advocacia na luta contra violações de prerrogativas, que são na verdade violações contra o cidadão e contra a própria justiça”, disse Felipe Santa Cruz, presidente da OAB.

“São medidas próprias da atividade jurisdicional que não deveriam ser criminalizadas. Quando muito, deveria ser uma infração administrativa, não criminal. A lei criminaliza a própria atividade de julgar. Dos 13 pedidos que fizemos, ele acolheu sete. Todos eles muito importantes, mas para nós seria ideal o veto dos 13.” disse o presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), Jayme de Oliveira, ao O Globo.

Na concepção da Daniella, existem vetos problemáticos, como exemplo o artigo 43, que configurava como crime a violação de alguns dos direitos dos advogados. “O que mais ocorre no âmbito forense são os advogados terem suas prerrogativas violadas por autoridades, como policiais, delegados, membros do Ministério Público e juízes de direito. Nada é feito em relação a isso”, diz. Além deste, ela contraria os vetos aos artigos 17, que estabelece limites para o uso de algemas, e o 30, que proíbe investigações "sem justa causa" ou contra quem é sabidamente inocente. “Primeiro, as algemas são utilizadas justamente para humilhar investigados. Segundo, a prisão preventiva tem uma série de requisitos para ser determinada e muitas vezes são decretadas com base em questões subjetivas ou em razão de fatos que já ocorreram há muito tempo. Esses dispositivos não deveriam ser vetados”, defende.


Sob outra perspectiva, João Paulo declara que os vetos foram bem fundamentados e, se mantidos, afastam problemas da lei, que são os principais tipos penais capazes de dificultar severamente a atuação ordinária dos bons agentes públicos. “Infelizmente, alguns tipos penais preocupantes acabaram sobrevivendo, o que certamente abrirá margem para a provocação do Supremo Tribunal Federal, a quem compete a análise abstrata da constitucionalidade das leis”, enfatiza.


Os vetos reabrem o desgaste com o Congresso?


Daniella considera que Bolsonaro vetou praticamente a lei inteira e, assim sendo, este desgaste já teria ocorrido na medida em que o presidente mostrou estar em uma queda de braço com a independência do Poder Legislativo.


Já João Paulo não crê que o exercício do veto, por si só, seja capaz de causar instabilidade entre os poderes, pois seria um ato naturalmente exercido com fundamento na Constituição. Mas, os vetos neste caso, por ser tratar de um tema relevante, costuma atrair maiores tensões políticas, em especial na experiência brasileira, marcada pelo chamado presidencialismo de coalizão. “As tensões entre os poderes Legislativo e Executivo, na nossa história recente, têm sido bastante traumáticas, o que revela a necessidade de repensar as bases do nosso sistema político como um todo”, conclui.


Daniella Meggiolaro:

Advogada criminalista, vice-presidente do IDDD (Instituto de Defesa do Direito de Defesa), conselheira da OAB/SP presidente da Comissão de Direito Penal desta última entidade.


João Paulo Lordelo:

Procurador da República em auxílio à Procuradoria-Geral da República. Mestre em Direito Constitucional pela Universidad de Sevilla. Mestre e doutor em Direito Processual pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).



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