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  • Giordanna Neves

A PEC do Orçamento Impositivo: quais os efeitos na prática?

A PEC do Orçamento Impositivo está de volta aos holofotes. A discussão sobre esse tema ganhou força ainda no período do governo de Dilma Rousseff, em 2015, quando os parlamentares se queixavam da relação com o Poder Executivo e alegavam que o governo congelava os seus projetos. Esse ano, a Câmara dos Deputados voltou a discutir o conteúdo e aprovou, em votação relâmpago no dia 26 de março, essa Proposta de Emenda à Constituição. A medida já foi admitida, inclusive, pelo Senado, porém, como os senadores modificaram o texto, o projeto voltou para nova análise dos deputados.


A PEC torna o orçamento da União, Estados e municípios totalmente impositivo pelo legislativo. Ou seja: deputados e senadores determinarão o que e quanto será gasto nas despesas do governo, pois, na regra atual, os planos orçamentários podem ser adiados pelo Executivo, como emendas de bancadas estaduais e investimentos em obras. O texto acrescenta, ainda, a obrigação do poder federal de pagar emendas parlamentares de bancadas até o valor de 1% da receita corrente líquida do ano anterior à aprovação.


Termos técnicos e discussões complexas, além da falsa noção de que os fatos que acontecem no Congresso estão à parte da sociedade. A junção desses três elementos dificulta o entendimento do tópico por aqueles que não estão anexados ao debate. Por que, depois de quatro anos, o assunto voltou a ser pautado? De que forma pode afetar a economia e o desenvolvimento social? Quais são os reais impactos da aprovação? Interpretações distintas circundam a polêmica e é preciso conhecer os argumentos em que se baseiam especialistas da área.


Orçamento engessado


O principal efeito do aumento das despesas impostas é o enrijecimento do Orçamento Federal. De forma resumida: reduz-se o percentual dos gastos que o Executivo poderia mexer sem justificativas – há projeções que apontam que 97% do Orçamento ficariam engessados caso a PEC entre em vigor. Para os opositores, as mudanças significam, na prática, pouca flexibilidade por parte do poder federal. Quais os resultados concretos disso?

Segundo a economista-chefe da XP Investimentos, Zeina Latif, a rigidez do orçamento federal implica em maior dificuldade para fazer o ajuste fiscal e compromete o cumprimento da regra do teto, uma norma constitucional criada em 2016 que estabelece que os gastos públicos não podem crescer mais que a taxa de inflação. Para ela, esse teto define o regime fiscal, e sua eventual flexibilização por conta da rigidez orçamentária agravará a inflação. “O cumprimento da regra do teto exige reformas que reduzam a inflexibilidade do orçamento. Com essa PEC, caminhamos na direção contrária”, defende.

Por outro lado, o Deputado Federal de Minas Gerais, Júlio Delgado, – que votou a favor da medida – pontua que, apesar da PEC promover esse enrijecimento e reduzir a volatilidade, é uma mudança que diminui a mobilidade do Executivo de fazer negociação com os parlamentares. “O governo utilizava um orçamento próprio de cada ministério para aumentar o seu poder de influência no congresso. Com essa alteração, essas questões ficam mais improváveis de acontecerem”, completa.


Crescimento do país


Críticos acreditam que a medida irá prejudicar o crescimento do país, porque enquanto os gastos obrigatórios ganham espaço, os de livre escolha vão encolhendo. Ou seja: o investimento diminui, piora a qualidade dos serviços públicos e da infraestrutura e, consequentemente, limita a capacidade do Brasil de se desenvolver. Há, de fato, algum risco?


Zeina afirma que a proposta prejudica o desenvolvimento do país ao funcionar como um empecilho ao bom ajuste fiscal, como ela explicitou acima. “Esse ajuste é o alicerce do crescimento. Precisamos afastar o risco de descontrole fiscal para que o ambiente macroeconômico siga comportado”, enfatiza.


Quanto à perda de investimentos públicos, a economista-chefe da XP Investimentos avalia que já é reduzido e, a nível federal, corresponde a 1% do PIB. Então, o desafio, em suas palavras, seria atrair o capital privado para investir em infraestrutura, já que a capacidade do setor público é mínima e, muitas vezes, com baixa qualidade de serviço. “Para isso, é necessária uma esfera econômica estável – o que remete, mais uma vez, ao tema de ajuste fiscal–, que inclui melhorar o ambiente de negócios, diminuir complexidade das regras do jogo e a insegurança jurídica”, conclui.


Em contrapartida, Júlio declara que a PEC do Orçamento Impositivo não gera dificuldades neste sentido. Na verdade, segundo ele, o encolhimento de recursos destinados a áreas importantes que são funções do Estado, como educação e segurança pública, advém da PEC do teto de gastos – medida que limita o investimento. “Isso afeta, essencialmente, setores primordiais à evolução do Brasil. E acontece o que estamos vivenciando agora: corte de recursos nas universidades federais e na área de saúde”, explica.


O Liberalismo


Especialistas dizem que no mundo inteiro há “um movimento de liberação da capacidade do Estado para agir, movimentar seus recursos e gastar para poder estimular a economia privada”. Nesse caso, o Brasil, com a aprovação de uma PEC que limita a função do Executivo, estaria retrocedendo?


Para Zeina, o orçamento do Brasil é provavelmente o mais rígido do mundo, em boa medida por conta dos gastos crescentes com a Previdência. E, além das consequências para o equilíbrio fiscal, a rigidez é pouco democrática, já que as demandas da sociedade mudam e o orçamento não as acompanha. “As emendas dos parlamentares não ferem o princípio democrático. Sua consequência perversa é mais na gestão das contas públicas, fazendo com que a medida esteja na contramão da agenda mundial”, defende.


Na contramão, Júlio aponta que, mesmo que haja esse movimento mundial mais liberal, o Estado precisa marcar presença e estar fortalecido, pois investidores não simpatizam com um governo frágil. Como exemplo, ele diz que os Estados Unidos têm uma economia forte, com alto grau de liberalismo, mas, ao mesmo tempo, um Estado fortalecido. Sendo assim, a Proposta assegura ao Legislativo o poder de controlar o Executivo e garantir um controle de pontos estratégicos para o Brasil. “Nós, parlamentares, temos que evitar privatizar Banco do Brasil e Caixa Econômica que fazem papéis sociais importantes. Por exemplo, a liberação excessiva na área de barragens de mineração enfraqueceu o controle da exploração e da segurança. Por isso, tem que haver equilíbrio”, expõe.


Derrota de Bolsonaro?


Essa PEC 2/15 foi apresentada em fevereiro de 2015 pelo deputado Hélio Leite (DEM-PA). Apesar de ter sido aprovada em novembro deste mesmo ano na CCJ, a matéria nunca foi para o plenário. No dia 26 de março de 2019, foi pautada novamente na Câmara, teve uma grande adesão e foi aprovada no mesmo dia em dois turnos. Esse cenário representa uma derrota do governo?


Segundo o sociólogo e professor do Mackenzie, Rodrigo Prando, os parlamentares, quando pautaram o tema no Governo Dilma, tinham o objetivo de enfraquecê-la, pois a presidente tinha dificuldades de dialogar e desprezava o Congresso. “O mesmo aconteceu com Bolsonaro. Não conseguiu articular e acreditou que o fato dele sair vitorioso era suficiente para que ele pudesse governar. Então, Rodrigo Maia quis dar um recado com a votação da PEC”, enfatiza.


Essa aprovação relâmpago mostrou, ainda, de acordo com o sociólogo, que o PSL –com a segunda maior bancada–, não tem capacidade de articulação. “Esse partido é mais um amontoado de personalidades que ganharam expressão à sombra do fenômeno Bolsonaro e não tem organicidade. Isso ficou evidente”, conclui.


Zeina defende que foi uma derrota para um governo que tem como ministro da Economia Paulo Guedes, uma figura que preserva a maior liberdade na alocação de gastos públicos. “Foi uma resposta do Congresso à criminalização da política feita pelo Bolsonaro. Ora, se a liberação das emendas é vista pelo presidente como algo desonesto, e não o fruto de naturais negociações políticas do inevitável presidencialismo de coalizão - dado o desenho do nosso sistema político -, então é melhor tirar o seu poder”, analisa.


Júlio acredita que o Governo não perdeu com a decisão, mas que a medida garante o aumento da força do Legislativo sobre o Executivo. Com a mudança, os parlamentares passam a ter atuação em todas as peças do orçamento, e não mais apenas nas emendas dos deputados. “As pessoas veem que ao reforçar o legislativo, enfraquece o executivo. Isso depende mais das relações o governo terá com o Congresso do que com esse sinal que foi dado nessa votação”, diz.


Zeina Latif:

Doutora em economia pela Universidade de São Paulo (USP) e economista-chefe da XP Investimentos. Trabalhou no Royal Bank of Scotland (RBS), ING, ABN-Amro Real e HSBC. Escreve colunas semanais para o Broadcast da Agência Estado.


Rodrigo Prando:

Possui Graduação em Ciências Sociais, Mestrado em Sociologia e Doutorado em Sociologia. Atualmente, é Professor Assistente Doutor da Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM), do Centro de Ciências Sociais e Aplicadas. É pesquisador da Agência Mackenzie Sustentabilidade. Áreas de atuação: empreendedorismo, empreendedorismo social, gestão em Organizações do Terceiro Setor, Responsabilidade Social Empresarial, valores, história e cultura brasileira, Pensamento Social Brasileiro e Intelectuais e poder político.



Júlio Delgado:

Formado em Direito; Deputado Federal de Minas Gerais (PSB).



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